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中国的基础设施何以能超常规发展

过去二十多年间,中国的基础设施获得了超常规发展,不止与发展中国家相比遥遥领先,与发达国家相比也并不逊色。良好的基础设施支撑着中国经济的持续快速增长。

那么中国的基础设施何以能实现超常规发展?南京大学商学院教授葛扬与目前任职于广西壮族自治区商务厅的高级经济师岑树田博士尝试从中国土地制度结构变迁的视角进行解释。他们认为,中国实行的土地公有制及现有土地制度结构安排使地方政府能形成土地批租与融资的超强能力,加之中国的地方政府是生产型政府,地方官员追求产出最大化,有动力提供更多的基础设施,这二者的匹配促成了中国基础设施的超常规发展。另外,土地公有制及其当下的制度结构是中国的特殊手段,其他土地私有制国家难以仿效,这可以解释何以其他发展中国家在基础设施建设方面难有中国这样的成就。

可以说,中国当下的土地制度,对创造中国的增长奇迹发挥了核心作用。但两位学者也指出,这一制度安排蕴含着巨大的社会风险和金融债务风险,不具有持续性。他们建议:中央政府应强化土地征用制度改革,保护被征地农民利益,改变当前土地征用有利于地方政府的局面。

“以地谋发展”不能再继续了,中央必须下决心做点什么。

过去二十多年间,中国的基础设施获得了超常规发展,基础设施存量迅猛增加,2010年居世界第三位。图为2014年7月8日,云南省昭通市水富县,中国第三大水电站向家坝水电站实现全部机组投产发电。 东方IC 资料

一、引言:中国基础设施之谜

最近几十年,特别是上世纪八十年代中后期以来,基础设施对经济增长的促进作用越来越受到经济学界的关注和重视。归纳起来,基础设施对经济增长的重要性体现在:一是基础设施投资能直接拉动经济增长;二是基础设施通过支撑制造业等产业发展刺激经济增长。

改革开放以来,特别是上世纪九十年代以来,基础设施对中国经济增长的促进作用日益明显,中国物质基础设施的快速发展支撑着中国经济的高速持续增长和日益增强的制造业竞争力。正是由于良好的基础设施条件降低了中国制造业的生产成本和流通成本,增强了中国产品开拓市场和参与竞争的能力,使中国成为世界工厂和贸易大国,成就了中国的“增长奇迹”。

所以,要理解中国经济增长,首先要破解隐藏在其背后的基础设施之谜,从而更深刻地认识中央推进“新型城镇化”建设和提高经济增长质量与效益的重要意义。

中国基础设施之谜,一方面是“超常规”发展,表现为过去二十多年基础设施存量迅猛增加。1990-2008年,中国基础设施资本存量从11903亿元增长到192378亿元,18年增长16倍多,年均增长16.72%。进一步分析发现,在1953-2008年的不同阶段,中国基础设施资本存量的年均增长率有很大的区别:1953-1978年为7.07%,1979-1989年为6.94%,1990-1998年为16.05%,1999-2008年为17.25%;1979-1989年比1953-1978年的年均增长率还低。可以看出,增长的“拐点”出现在1990年前后,1990年之后的年均增长率较1990年之前翻番。

此外,若与GDP增长的情况相比,我们发现,1990年之前两者保持大致相同的速度,1990年之后基础设施的增长率大幅超过GDP的增长率,与GDP增长形成明显的“剪刀差”(如表1和图1所示)。那么,为什么在1990年前后出现基础设施增长的“拐点”?其背后是否隐藏着什么改变?这值得我们深究。

即使与其他国家相比,中国基础设施建设的成绩也同样令人震惊。1990年,中国基础设施存量排在全世界第15位左右,2000年上升到第7位,2010年跃升为第3位,仅次于美国和日本。若按购买力平价计算,中国基础设施存量实际上已经世界排名第一。在短短二十多年时间里,中国基础设施如此超常规发展,这在世界基础设施建设史上实属罕见,堪称中国增长奇迹背后的“奇迹”。

另一方面是“非常规”性质,表现为现有的常规理论及相关文献都不能很好或完整解释中国基础设施的超常规发展。是什么原因推动一国或地区基础设施的增长?

基础设施的“经济发展假说”表明,经济发展阶段、城市化水平和劳动参与率是决定一个国家人均基础设施投资支出的最显著因素,揭示了一个国家或地区所处的经济发展阶段对基础设施建设的重要性,也即经济增长对基础设施建设的重要性。根据该假说,经济增长越快,基础设施发展越好,并且两者应该保持大致相同的增长速度。而如表1所示,中国改革开放之初的十多年,经济发展取得很大的成就,基础设施的年均增长却不如改革开放以前经济糟糕的几十年。这该如何解释?进一步,为什么1990年之后相当长一段时间里中国基础设施的增长没有与经济增长保持大致相同的增速,而是形成明显的“剪刀差”现象?显然,这种建立在一般均衡的分析框架难以解释。

由于基础设施建设是一个公共决策过程,因而单纯用市场机制的原理解释基础设施投资的决定往往不能凑效。为此,从市场之外的政治经济学层面解释基础设施投资的决定,成为重要的研究视角,由此形成基础设施的“政治制度假说”。该假说认为,政治制度环境,特别是政府提供一个诚实守信的政策环境以及对私有财产保护的环境,是决定一国基础设施投资最为重要的因素,能解释国家之间关键基础设施投资差异的现象。根据该假说的结论,中国基础设施之谜的意义愈加彰显。如果说改革开放对1980年前后中国的政治与政策环境产生一定冲击的话,那么1990年前后中国的政治制度结构以及大的政策环境均没有明显变化。在这样的政治制度环境中,为什么中国基础设施增长的“拐点”出现在1990年前后而不是1980年前后?显然,用“政治制度假说”难以解释。

由于基础设施建设往往与一个地方具体的地理位置紧密相关,因而具有地域特色。所以,地方政府基础设施投资的分散决策可能比中央政府的统一决策更具优势,由此形成“分权激励假说”。该理论认为,分权既有利于增加一国总的公共基础设施投资支出,又有利于增加地方政府的公共基础设施投资支出,并且这种趋势在发展中国家比在发达国家表现得更显著。中国的经济分权从上世纪八十年代开始,财政分权从1994年开始,似乎与基础设施存量的高速增长相吻合。然而,印度从上世纪九十年代开始也经历了类似的分权改革,那么印度的基础设施为什么没有发展起来?这又作如何解释?

复旦大学经济学院教授张军等在“政治制度假说”和“分权激励假说”的基础上,结合中国的实际情况研究了中国基础设施投资的决策问题,提出了中国基础设施发展的“引资竞争假说”,也称为“政治激励假说”。到目前为止,张军等的研究是解释中国为什么拥有良好基础设施的最有影响力的理论。他们认为,中国在改进基础设施上的出色成就是中国式财政分权模式和政府治理转型的一个可以解释的结果。这个分权模式成功的地方在于一个“向上负责”的政治体制与财政分权的结合。在这个体制下,中央政府用“标尺竞争”取代了对地方政府的政治说教。地方官员为“政绩”而开展横向的竞争,不仅当地基础设施的改善有助于“招商引资”,从而实现更快的经济增长和改善政绩,而且显著改善的基础设施本身就是最容易度量的政绩。他们发现,地方政府之间在“招商引资”上的标尺竞争和政府治理的转型,是解释中国基础设施投资决定的重要因素。





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